Muy agradecido a Eva Belmonte y David Cabo, fundadores de la plataforma Civio, por apoyar el presente artículo y el trabajo del blog en general :-)



El 23 de Febrero de 2015 la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, organismo encargado de promover y defender el buen funcionamiento de todos los mercados en interés de los consumidores y de las empresas, publica un importante informe [1] de análisis de contratación pública.

En dicho informe la CNMC proporciona una estimación de los sobrecostes por la falta de competencia en las licitaciones públicas. Esta cifra es el resultado de analizar y evaluar el impacto de diferentes componentes a la hora de ejecutar el provisionamiento público de bienes y servicios de la administración pública, esto es, las adjudicaciones de obras públicas, las concesiones, la contratación de servicios por parte de las administraciones, etc.

La falta de transparencia en el proceso de planificación y adjudicación de contratos (sean para grandes obras públicas o para contratos menores para proveedores locales) genera ineficiencias y, en el peor de los casos, abre un espacio para la corrupción. La contratación pública tiene un volumen en torno al 15% del PIB (OCDE 2011), por lo que estos problemas tienen un impacto millonario en el bolsillo de los españoles año tras año.

Sin embargo a raíz de este informe, múltiples medios de comunicación interpretan de manera ligeramente diferente sus conclusiones. En algunos casos, medios de prensa escrita como Huffingtonpost, El Diario, El Confidencial, Cambio16, o medios de comunicación audiovisuales como La Sexta, por citar solo algunos ejemplos, interpretan directamente la cifra proporcionada por la CNMC como "corrupción".








El problema radica principalmente por tres vertientes. En primer lugar, los medios de comunicación publican cifras que la CNMC no proporciona, ya que el volumen de ineficiencias a las que llega el informe ni son 90.000 ni 87.000 millones de €, sino 47.500 millones de €, un 4,6% del PIB. O dicho de otra manera, se estaría desembolsando un 25% más de dinero a contratos públicos de lo que en teoría se debería pagar (pag. 6 del citado informe).




El segundo problema radica en cómo se interpreta esta cifra. La CNMC indica que cuando la competencia falla, hay invariablemente una pérdida de eficiencia económica, y un innecesario desaprovechamiento de recursos públicos, siempre escasos y costosos. Y que como consecuencia de una menor competencia, también aumenta el riesgo de colusión (corrupción) a través de:

  1. elevadas barreras de entrada: grandes costos de inversión que limitan a muy pocos ofertantes.

  2. multiciplidad de órganos de contratación: En España hay más de 20.000 entes públicos contratantes, pero sólo 4.000 de ellos publican los contratos adjudicados en una plataforma como exige la ley [2]. En Europa la cifra asciende más de 250.000 entes de contratación [3].

  3. heterogeneidad de procedimientos y complejas curvas de aprendizaje: se estima que en 2009 se realizaron más de 2 millones de procedimientos por año para la adjudicación de contratos públicos en el ámbito europeo de acuerdo a comisión europea.

  4. problemas de información asimétrica: solo unos pocos tienen toda la información necesaria para una correcta licitación.

Como se puede observar, la CNMC propone varias componentes como posibles causas de ineficiencia que puede dar lugar a riesgo de colusión, pero es evidente que no toda ineficiencia es corrupción a la vista de los factores analizados por la institución (fuentes en el propio informe).

En tercer lugar, aunque probablemente el más importante de todos, el informe de la CNMC construye su análisis con una metodología muy deficiente. Tan deficiente como que no existe metodología. Esta institución utiliza dos variables: 18.5% de PIB relativo a contratación pública en 2013 (194.000 millones de € anuales), y un alza de presupuesto público general del 25% como consecuencia de estas ineficiencias, lo que indica que en 2013 solo se debió gastar 146.500 millones de €.

Por un lado, este 18.5% es la estimación de contratación pública en España de acuerdo al Observatorio de Contratación Pública. Sin embargo, de acuerdo a una de sus referencias [4] en 2011 se alcanzó el 15% PIB, mientras que de acuerdo al informe de máxima credibilidad OCDE Government at a Glance [5], esta cifra disminuye hasta el 10% en 2013. En términos generales, entre 2007 y 2015 [6] el tamaño de contratación pública osciló entre el 10% y el 14% PIB. No se han encontrado referencias de dónde se obtiene el citado dato del Observatorio de Contratación Pública, ni justificación de por qué no utilizan los datos de la OCDE.




Por otro lado, el 25% de sobrecosto que las administraciones públicas estarían asignando de manera sistemática en las licitaciones públicas, proviene de la organización sin ánimo de lucro Transparencia Internacional [7], y que si se estudia con detenimiento se podrá comprobar que no solo es un dato general no específico para España (pag. 14), sino que ni publican metodología, ni fuente de datos, ni evaluaciones transparentes que permitan la revisión de pares.




Como consecuencia de todo lo descrito anteriormente, se propone hacer uso de fuentes internacionales que estiman con mucha más rigurosidad cuánto pierden los gobiernos por corrupción en provisión por contratos públicos.


Comisión y Parlamento Europeo.

De acuerdo a uno de los informes más importantes de la comisión europea dedicados a la corrupción en las administraciones públicas [8], 120.000 millones de € al año (1% PIB) se pierden [9] en ocho países de la Unión Europea por casos de corrupción en todo el sector público (entre los que se encuentra España), y se estiman unas pérdidas por país entre 1.400 y 2.200 millones de € anuales solo en corrupción relativa a licitación de contratos públicos [10].

Sin embargo el estudio más completo hasta la fecha es el realizado por el Parlamento Europeo [11], basado en tres escenarios diferentes, usando diferentes metodologías econométricas, e incluyendo a todos los países de Europa, la gran diferencia con respecto al anterior informe.

El estudio llega a la conclusión de que en toda la Unión Europea la corrupción en general genera pérdidas entre 179.000 millones (escenario 2) y 1,1 billón de € europeos (escenario 1 - 6,4% PIB UE-28), cifras muy superiores a los 120.000 millones de € estimados por la comisión europea. Para España el informe encuentra que la corrupción tiene un volumen de dinero público perdido entre un 0.08% PIB y un 9.58% PIB en función de la metodología.




Sin embargo el estudio también encuentra un dato sorprendente, y es que en contraposición a las muy elevadas cifras de pérdidas por corrupción general en las administraciones públicas, el costo relativo exclusivamente a corrupción en licitación de contratos públicos se estima en torno a 5.000 millones de € anuales, una cifra muy inferior a la percepción general que se tiene sobre este sector.





Conclusiones.

Organismos internacionales como la OCDE y el Banco Mundial señalan que la integridad en la contratación pública es esencial para el mantenimiento de la confianza de los ciudadanos en el sector público. La enorme factura que dejan la corrupción y la falta de transparencia están retrayendo fondos para otras políticas, y hacen que se pierda una oportunidad de reactivar la economía.

Sin embargo, la equiparación de ineficiencia con corrupción es un sin sentido. Que una gran parte de la administración pública todavía no se haya modernizado en plataformas digitales, que existan más de 20.000 poderes adjudicadores en España, o que las licitaciones se diseñen de manera que solo quienes tienen recursos económicos pueden contratar despachos de abogados para su correcta cumplimentación, no puede interpretarse como corrupción, sino simplemente como gasto ineficiente y sobre el que se tiene que trabajar para liberar recursos para mejorar los servicios públicos.

Por otro lado, tampoco queda claro que la metodología que utiliza la CNMC sea muy rigurosa a la hora de exponer sus cifras y conclusiones, ya que por un lado utilizan porcentajes de desviaciones al alza en contratos públicos sin proporcionar la metodología. Por otro, volúmenes de gasto público total dedicado a contratación pública que no está en línea con las mediciones de máxima credibilidad.

También es interesante destacar que si se toman por ciertas, tanto los datos del informe, así como las interpretaciones de muchos medios de comunicación, se llegarían a conclusiones sin sentido. Una de ellas es que si el 25% de sobrecostos fuera cierta, y su relación fuera constante y lineal para todos los países, los nórdicos serían campeones del mundo en ineficiencias y corrupción, ya que son quienes más gasto público dedican a esta partida, cuando son países no solo modelo y referencia a nivel mundial por sus políticas públicas, sino quienes tienen menos percepción y casos de corrupción [12].




Por último, si se atiende a los informes y estudios más importantes realizados a nivel Europeo, tanto por la comisión europea, como el parlamento europeo, se pueden obtener dos conclusiones. La primera es que el coste por corrupción en contratación pública no es tan elevado como se tiende a percibir, ya que se encuentra limitado entre una cota inferior de 250 millones de € anuales, y una cota superior de 2.200 millones de € anuales. La segunda conclusión es que los volúmenes de fondos públicos perdidos por corrupción siguen siendo extremadamente elevados, sobre todo en países mediterraneos y del Este de Europa, siendo una de las componentes más importantes que minan sus estados del bienestar.

Finalmente, el objetivo del artículo no es negar que existe corrupción, puesto que es evidente no solo a la luz de los múltiples casos abiertos desde hace años en España, sino por las estadísticas proporcionadas desde organismos internacionales. Tampoco restar credibilidad a organismos que tanto esfuerzo y sacrificio están dedicando a luchar contra la corrupción y mejorar la eficiencia y transparencia de las administraciones públicas, como son la CNMC, el Observatorio de Contratación Pública o Transparencia Internacional. Como siempre, el objetivo último es la búsqueda de la rigurosidad y el sentido crítico desde donde poder construir políticas públicas que permitan mejorar el bien común.


Referencias.